一、国有企业贯彻落实“两个一以贯之”的必要性

习近平总书记2016年10月10日在全国国有企业党的建设工作会议上指出，“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之”。这两个“一以贯之”是新时代国有企业改革发展的重要指南，也是“十四五”时期做强做优做大国有企业的根本遵循。中国特色现代国有企业制度，“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格。

不过，在实践中，如何贯彻落实“两个一以贯之”，仍然存在一些难点亟待解决。

二、国有企业贯彻落实“两个一以贯之”的实践难点

将党组织嵌入公司治理环节后，公司的决策主体有党委会、股东会、董事会、经理层等。如何统筹或协调推进各个主体的决策，实现同向发力，是公司治理实践中的难点。

一方面，决策主体组成不同，加大了一致决策的协调难度。对国有企业集团公司而言，由于董事会通常是外部董事占多数，因此一般党委会和经理层班子重叠较多，当不同的决策主体组成不同时，有可能导致冲突。

另一方面，不同决策主体决策时考虑的因素也不同。按照党章规定，国有企业党委（党组）发挥领导核心作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项”。按照《中央企业董事会工作规则（试行）》的规定，董事会是企业的经营决策主体，定战略、作决策、防风险，依照法定程序和公司章程决策企业重大经营管理事项。一些重大事项需要通过党委会前置讨论，然后由董事会决定。但两者决策时考虑的因素不完全相同。通常，公司董事会决策时主要考虑经济利益问题，或者说公司发展问题，尽管现在也强调社会责任，但这没有法律约束力。党委（党组）决策时除了考虑经济利益（发展问题），还要考虑社会利益等（稳定问题等）。当两者不可兼得的时候，往往会优先考虑社会利益。例如，在经济下行或企业发展衰退期，为了维持公司的生存发展，董事会首先会考虑裁员、降薪问题。而党委（党组）决策时，在考虑经济问题的同时，还要考虑裁员降薪可能带来上访、社会稳定等问题，权衡之后后者往往后者优先（当涉及稳定问题一票否决时更是如此）。这也是“三项制度改革”在国有企业推进比较缓慢的重要原因。

三、国有企业贯彻落实“两个一以贯之”的思考

根据上述分析，为了贯彻落实“两个一以贯之”，关键是实现各项决策的同向发力，主要途径是通过国有企业分类改革分层设计来实现。

1.国有企业分类改革：实现国有企业从充分竞争领域的逐步退出

按国有企业参与市场竞争的程度，可将国有企业划分为市场竞争类和非市场竞争类两大类。其中，市场竞争类国有企业是指以市场为导向，以企业经济效益最大化为主要目标的国有企业。如《关于深化国有企业改革的指导意见》（2015）中的商业一类、地方国资委所定义的竞争类或市场竞争类，如地产企业等。这类企业面临的市场是充分竞争的，替代产品随时可能出现，决策主要应考虑经济利益问题，过多考虑社会利益问题，经营就会出现困难，甚至导致僵尸企业的出现。如果出现这种情况，不仅不能加强党的领导，反而会削弱党的领导。党委（党组）决策和董事会决策在这方面应当形成共识。为了减少党委（党组）决策和董事会决策因考虑因素不完全一致而导致的负面影响，宜通过混合所有制改革逐步退出充分竞争领域的国有企业。

非市场竞争类国有企业是指除市场竞争类以外的其他国有企业。按照设立目标，非市场竞争类可以进一步划分为特定功能类和公共服务类。其中，特定功能类国有企业是指承担了资源保障、国家安全等战略或专项任务等特定功能，需要同时兼顾经济效益和社会效益的国有企业。如《关于深化国有企业改革的指导意见》（2015）中的商业二类等。这类企业不能单纯依赖市场手段或行政手段，而应当将两者有效结合起来，坚持两个一以贯之是应有之义。公共服务类国有企业是指以确保国家和地方城市正常运行和稳定，实现社会效益为主要目标的国有企业。如《关于深化国有企业改革的指导意见》（2015）的公益类。此类国有企业通常属于自然垄断企业，主要不是追求经济利益，因此党委（党组）决策和董事会决策因考虑因素通常一致，两个一以贯之实践应用也不会存在冲突。

2.国有企业分层设计：实现国有企业特定功能和竞争业务的有效分离

我国国有企业通过多年的改革和发展，逐步形成了以集团公司为母公司和众多子公司为主要特征的企业集团，从其控股的层级来看，通常至少存在一个层级，最大可达几十级。

前面的分析指出，对承担特定功能的国有企业，对整个企业集团而言，坚持两个一以贯之是应有之义。但在企业集团组织设计时，应当通过分层控股设计，尽量将特定功能业务和市场竞争业务通过不同的法律主体和层级来分离，界定其边界。通常，对特定功能业务国有企业的控制宜直接绝对控制，主要考虑政府意志和社会利益，对市场竞争类国有企业的控制链条可以更长，通过不断完善现代企业制度，通过市场化经营来不断提高经济利益。

总之，考虑到决策主体的组成和决策考虑的因素不同，为了确保两个“一以贯之”的贯彻落实，实现不同主体同向发力，保证决策的一致性，在国资国企改革中，应当通过国有企业分类改革，实现国有企业从充分竞争领域的逐步退出；通过国有企业分层设计，实现国有企业特定功能和竞争业务的有效分离。

作者：毛新述 北京市委党校第61期中青培训一班 北京工商大学商学院 

指导教师：贺艳